丞相王綰見始皇帝沉迷於尋仙問道，被一群方士所包圍，政事日漸鬆弛，所作所為都不符合聖人的標準，便覲見道：「陛下，老臣聽說自古以來的聖人未嘗有長生不老的，他們都是內修品行，外修德政，如此才能天下大治，士民愛戴！」

    始皇帝一直以來對於王綰贊成分封，反對郡縣非常不滿，但念在他確實忠心為國，又是三朝元老，一直忍讓三分，沒想到如今又以聖人的要求抨擊自己尋仙，非常不悅，道：「聖人有說要讓臣子管教天子的家事嗎？」

    王綰忙到：「老臣不敢！老臣只是提醒陛下，仙人並不存在，不然自古以來的聖賢豈不都成仙了？」

    始皇帝怒道：「仙山是朕親眼所見，難道朕也會看錯嗎？」

    王綰還想爭辯，道：「人之所見很多都是幻象，那些術士們就是想錯誤的引導陛下，讓陛下誤以為那些幻象都是真實的！請陛下三思啊！」

    始皇帝見王綰抓住此事不放，大怒道：「看來老丞相真是老了，你還是回家養老吧！」

    王綰默然，回府之後第二日便上書請辭，始皇帝立刻答應了他的請求。

    王綰離開咸陽時，只有淳于越等幾位博士前來送行。

    此時王綰內心也十分感慨，道：「我數十年來為國盡忠，未有一刻懈怠，想不到今日竟被罷黜！朝中恐怕再也沒有人能夠正確的引導陛下了！」

    淳于越道：「丞相雖然歸田，但我等一定將丞相的主張堅持下去，一旦機會成熟便說服陛下分封。」

    王綰道：「分封之事事關重大！拜託諸位了！」

    諸位博士都道：「丞相放心，我等必會竭盡全力！丞相一路保重！」

    道別之後，王綰獨自乘坐一輛馬車孤獨的離開了咸陽，身邊沒有帶一點財物。

    罷黜王綰之後，始皇帝提拔李斯擔任右丞相，此時隗狀也已經告老，馮去疾擔任左丞相。

    李斯擔任丞相之後，不敢懈怠，立刻著手清查全國的賦稅、徭役、水利等基本情況。李斯發現，很多郡縣的賦稅都與土地數量相差甚大，其中必有隱情。

    於是派人到郡縣查清狀況，上奏始皇帝道：「臣繼任丞相之後不敢懈怠，清查了全國的賦稅情況，發現很多郡縣拖欠賦稅嚴重，理由是黔首們土地不足，甚至無地可種，但臣清查土地賬單後卻發現黔首們名下的土地卻非常之多，足以繳納賦稅。例如三川郡，全郡人口五十萬，土地二百五十萬畝，足可年繳納賦稅八十萬擔，而去年僅僅上繳了五十萬擔。」

    始皇帝道：「那多餘的土地都到哪裡去了？」

    李斯道：「我大秦自商鞅變法之後獎勵耕戰，生產糧食和布帛多的，可免除本人勞役和賦稅，這大大激發了農民耕種開墾的積極性。

    原則上，新開墾的土地都歸農民所有。但是在實際上卻是，土地在名義上歸農民所有，而耕種和收成卻都歸大戶。這最初是因為戰亂導致農民流離失所，土地無人耕種，大戶們便納為己有，卻沒有到官府報備。此後很多大戶嘗到了好處，便開始依靠其權勢霸占了大量的田產，賦稅卻承擔的很少，農民實際占有土地很少，卻要承擔大量賦稅。」

    始皇帝沉思片刻道：「這樣黔首便會不堪重負，國家也會賦稅減少。丞相以為應當如何解決？」

    「臣以為應該使黔首自實田，命令占有土地的地主和自耕農，按照實際占有土地的數額，向政府呈報，政府予以確認，政府承認並保護私有土地的合法性，並依此作為徵收田租的根據。如果大戶多占了土地就要多繳納賦稅，不然就要將多餘的土地分給自耕農，再有敢私自占有土地而不報備者重重處罰！」

    始皇帝沉思道：「此事事關重大，須先選擇一郡作為嘗試，而後再推行全國。朕聽說丞相長子李由博學多識，就認命他為三川郡郡守，率先推行此事！」

    李斯拜倒在地：「謝陛下！」

    李由到任三川郡之後，立刻下了三道令：

    其一，所有黔首和大戶之家限十日之內上報實際占有的土